En todo caso, ciertamente nos encontramos ante una de las materias de régimen electoral general que es frecuentemente objeto de propuestas de reforma en determinados aspectos, e igualmente de alguna reflexión por parte de la doctrina: la forma de elección del alcalde, que en principio se encontraría estrechamente vinculada a la necesidad de mejora del sistema de gobierno municipal para democratizar la vida local en su conjunto. Son dos preocupaciones las que fundamentan estas propuestas: 1. el reforzamiento de la representatividad democrática del presidente de la corporación municipal; 2. el querer evitar una serie de fenómenos que suponen un obstáculo a la gobernabilidad (pensemos en el transfuguismo o tambien la complicada formación de mayorías en el pleno municipal). Efectivamente, se pretendería llevar a cabo un refuerzo de legitimidad democrática o representatividad (que realmente siempre se produciría con un sistema de elección directa, antes que con uno de elección indirecta) y, por otra parte, una potenciación de la gobernabilidad de las corporaciones municipales, al dotarse a su presidente de mayor respaldo electoral, cosa que podría conseguirse con un sistema de prima de mayoría hacia la lista más votada. Estos dos objetivos apuntan, en definitiva, al reforzamiento de un modelo que podría llamarse de alcalde presidencialista.
Elección directa de alcalde frente a la indirecta por los concejales; tendencia hacia elementos de un sistema mayoritario (de un candidato) frente a otro proporcional; agilización y claridad de decisiones, mayor gobernabilidad y erradicación del transfuguismo frente a la formación artificiosa de mayorías -con los límites impuestos por el sistema de partidos- son definitivamente los puntos que vendrían a ocupar el espacio central de la reforma en esta materia.
En esta línea se han sugerido diferentes fórmulas. Así, por ejemplo, la elección directa de los alcaldes, en votación diferente pero simultánea a la de los concejales, en un sistema de doble vuelta que sea susceptible de reforzar la gobenabilidad de los Ayuntamientos y en el que se reconozca el derecho de sufragio a todo aquél que resida de forma legal en España. O incluso, la elección directa del alcalde con atribución automática de este cargo al cabeza de lista más votada, en los municipios cuya población exceda de determinado número de vecinos; combinando esta propuesta -a fin de asegurar la estabilidad y gobernabilidad de las Corporaciones Locales- con la posibilidad de atribuir automáticamente la mitad más una de las concejalías a cubrir a la lista más votada y distribuirse a las demás listas, de forma proporcional a sus votos, las restantes concejalías. En definitiva, se viene manifestando de forma más o menos notoria y desde hace tiempo la necesidad o conveniencia de garantizar que la Corporación Local sea gobernada por la candidatura más votada y de incertivar, al mismo tiempo, la participación ciudadana mediante la elección directa de los alcaldes.
En todo caso, las fórmulas que en los últimos tiempos se han venido proponiendo para la elección de alcaldes son de gran variedad pero todas ellas vienen a implicar de una u otra forma la sustitución del sistema de representación proporcional por un sistema mayoritario, o como mínimo la introducción de elementos mayoritarios en el sistema proporcional. Es razonable pensar, pues, que el sistema mayoritario para la elección de los alcaldes puede reforzar la autoridad de éstos en el seno de la corporación municipal.
En la actualidad la elección del alcalde, indirecta por los concejales en los términos que vamos a ver a continuación, se encuentra ubicada en el contexto de un sistema proporcional para la elección de concejales según una fórmula muy parecida a la que se diseñó para las elecciones al Congreso de los Diputados. Téngase en cuenta que estamos hablando de los llamados municipios de régimen común, aquellos que superan los doscientos cincuenta habitantes y que no se organizan en sistema de concejo abierto. Sobre la elección del presidente de la corporación municipal, el artículo 196 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General señala lo siguiente:
"En la misma sesión de constitución de la Corporación se procede a la elección de Alcalde, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
a) Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus correspondientes listas.
b) Si alguno de ellos obtiene la mayoría absoluta de los votos de los Concejales es proclamado electo.
c) Si ninguno de ellos obtiene dicha mayoría es proclamado Alcalde el Concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor número de votos populares en el correspondiente Municipio. En caso de empate se resolverá por sorteo".
Además tenemos que decir que en estos municipios de régimen común, la elección de los concejales se encuentra basada en una amplia remisión a la fórmula electoral proporcional establecida para las elecciones al Congreso de los Diputados, si bien se opta por elevar lo que se conoce como barrera electoral, al establecer el art. 180 LOREG que "la atribución de los puestos de Concejales en cada Ayuntamiento se realiza siguiendo el mismo procedimiento previsto en el artículo 163.1 de esta Ley, con la única salvedad de que no son tenidas en cuenta aquellas candidaturas que no obtengan, por lo menos, el 5 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción".
Así pues, vemos como la elección de los integrantes de todos los órganos representativos se ha venido realizando hasta el momento siguiendo las reglas marcadas por el sistema de representación proporcional y esta homogeneidad desaparecería con la introducción de un sistema de representación mayoritaria a nivel local, por lo menos en lo referente a la elección de los alcaldes. Precisamente la variedad de los regímenes electorales para los diferentes ámbitos territoriales de gobierno cuentan con precedentes en el Derecho comparado. Ejemplo de ello es la tendencia alemana desde hace algún tiempo hacia la implantación de sistemas mayoritarios de elección local. Italia, por su parte, ha avanzado con gran convencimiento hacia un sistema mayoritario en los niveles regional y local. Merece la pena ver con cierto detalle este punto de derecho comparado, dado que son casos en los que el legislador español podría fijarse a la hora de llevar a cabo la reforma. Vamos a hacer a continuación alguna referencia a una serie modelos de derecho comparado que resultan de gran interés.
En Francia hemos de partir del carácter electivo de los consejos de todas las colectividades sociales. Según el Código electoral francés vigente, los sistemas de los ayuntamientos son tres: 1º) para los municipios de menos de 3.5000 habitantes, los miembros de los consejos municipales se eligen por sistema mayoritario a dos vueltas; 2º) en los municipios con población superior a dicha cifra, es de aplicacion un sistema mixto: los consejeros son elegidos en sistema de lista a doble vuelta, siendo suficiente la mayoría absoluta en la primera y, en otro caso y solamente para las listas que superen el 10% de los votos, la simple en la segunda (de forma que la lista así elegida obtiene la mitad de los votos, y se reparte la mitad restante entre las diferentes listas según el sistema de media más fuerte y excluidas las que no consigan el 5% de los votos); 3º) en París, Lyon y Marsella, se sigue un sistema mayoritario a dos vueltas en circunscripciones que son inferiores al municipio (arrondissement) y que tienen su propio consejo electivo de barrio, así como alcalde y asesores. Por otra parte, el sistema de elección de alcalde es, en todos los supuestos, indirecto o por los respectivos consejos municipales o de barrio. Son elegidos en la sesion constitutiva por mayoría absoluta en las dos primeras votaciones, mientras que en la tercera es suficiente la mayoría simple. En Francia se desconoce el mecanismo de moción de censura, aunque ha de tenerse en cuenta que el alcalde puede ser destituido por el Primer Ministro.
En Italia, por su parte, hasta los años noventa, el mandato de promoción de las autonomías locales contemplado por el artículo 5 de la Constitución de 27 de diciembre de 1947 fue desatendido. Dos leyes cambiaron esta situación: la Ley nº 142, de 8 de junio de 1990, de ordenamiento de la autonomía local; y la Ley nº 81, de 25 de marzo de 1993, de elección directa de los alcaldes y presidentes provinciales. Esta última ley es importante para nuestro análisis. Mediante esta norma se producía el paso de un modelo proporcional a otro mayoritario, e incluso presidencialista en lo referente a los presidentes provinciales y alcales, sobre la intención deliberada de hacer posible la gobernabilidad y alternancia política.
Veamos con más detalle cual es el modelo italiano de elección del alcalde. Únicamente nos referiremos al sistema implantado para las regiones de estatuto ordinario. La mencionada Ley nº 81 de 1993 hace esta diferenciación entre dos clases de municipios:
- En los municipios con población inferior a 15.000 habitantes, la elección se lleva a cabo en un único turno y el alcalde resulta elegido de forma simultánea al consejo, mediante sistema mayoritario puro, es decir: resulta elegido el candidato que haya obtenido mayor número de votos. El elector dispone de una única papeleta donde se indican el candidato a alcalde y la lista que le acompaña. El elector podrá votar al alcalde y expresar una preferencia por un candidato incluido en la lista del alcalde al que haya decidio otorgar su voto. El reparto de escaños en el consejo municipal se realiza en dos tercios a favor de la lista del alcalde elegido, y el tercio restante a favor de las listas minoritarias de acuerdo a criterios de proporcionalidad según el método d'Hondt.
- En los municipios que superen los 15.000 habitantes, la elección tiene lugar con un sistema de doble vuelta y los escaños del consejo se repartirán de manera proporcional con prima de mayoría. El elector dispone de una papeleta única, pero podrá expresar un doble voto, es decir: tiene la posibilidad de votar por un candidato a alcalde y la lista a él coaligada o bien votar a un candidato a alcalde y en cambio a una lista diferente para el consejo municipal (voto disgiunto). En primera vuelta resulta elegido el candidato que consiga la mayoría absoluta de los votos. De no ser conseguida esta mayoría absoluta por ninguno, concurrirán a la segunda vuelta los dos candidatos más votados en la primera y se elige alcalde al que obtenga mayoría simple de votos válidos.
Sobre la asignación de escaños en el consejo, en el supuesto de que el candiato a alcalde haya sido elegido en primera vuelta y la lista a él coaligada obtenga entre el 50% y el 60% de los votos, dicha lista consigue al menos el 60% de los escaños y los restantes son repartidos de forma proporcional entre las otras listas; en caso de que ninguna lista obtuviera tal mayoría, los escaños se distribuirán entre las listas de manera proporcional. En el supuesto de que el alcalde haya sido elegido en segunda vuelta, la lista a él coaligada consigue el 60% de los escaños y los restantes serán repartidos de forma proporcional (exceptuando el caso que alguna otra lista hubiera conseguido el 50% de los votos en primera vuelta, en cuyo caso se aplica la regla de atribuir a dicha lista el 60% de los escaños).
Por último, para terminar con el comentario al sistema electoral local italiano, en lo referente a la relación entre el alcalde y el órgano ejecutivo (junta), por una parte, y el legislativo (consejo municipal), por otro lado, la Ley nº 81 de 1993 implantó un especial sistema de separación entre ambos. Así, el consejo es el órgano de control y dirección, mientras que el alcalde y la junta lo son de decisión y responsabilidad. Además, la junta únicamente se limita a colaborar con el alcalde, que tiene la potestad para nombrar y cesar a los asesores, eligiéndolos fuera del consejo municipal. Por último se otorga la posiblidad al consejo de presentar una mocion de censura, suscrita como mínimo por dos quintos de los miembros del consejo y aprobada por mayoría absoluta; en caso de que ésta fuera aprobada, conllevaría el cese del alcalde y su junta y también la disolución del propio consejo así como la convocatoria de elecciones anticipadas.
En Alemania la Ley Fundamental de Bonn, reconoce en su artículo 28 la autonomía de los municipios y el carácter electivo de la representación mediante elecciones universales, iguales, libres, directas y secretas en los Länder, comarcas y municipios. Téngase en cuenta que la competencia sobre organización municipal y régimen local corresponde de forma exclusiva a los Länder; es en las constituciones de éstos donde se menciona el derecho a la autoorganización de los municipios, aunque los detalles sobre forma de gobierno y sistema electoral se encontrarán en las leyes municipales respectivas. Por tanto, es posible constatar una diversidad de formas de organización municipal.
Puede diferenciarse los modelos que cuentan con un único órgano de elección directa (la asamblea), junto a un órgano de gobierno designado por aquélla, de aquellos otros sistemas que establecen la elección directa tanto de la asamblea como del alcalde. Al mismo tiempo, dentro del grupo primero, se suelen realizar otras distinciones según el tipo de ejecutivo que resulte elegido por la asamblea: el modelo conocido como magistratura (Magistratsverfassung), donde la asamblea elige una magistratura ejecutiva integrada por alcalde y consejeros; el sistema gerencial, donde la asamblea, que está presidida por un alcalde con funciones representativas, elige a un director del ayuntamiento para las funciones propiamente ejecutivas (Direktorialverfassung o norddeutsche Ratsverfassung); y, por último, el modelo conocido como alcalde de Renania (Rheinische Bürgermeisterverfassung), donde la asamblea elegida de forma directa, designa al alcalde para la dirección ejecutiva.
Al lado de estos modelos, en Baviera y Baden-Württemberg encontramos lo que tradicionalmente se conoce como asamblea de los Länder del sur (süddeutsche Ratsverfassung), donde se establece la elección directa tanto de la asamblea como del alcalde, en votaciones diferenciadas y para mandos normalmente no coincidentes en el tiempo. Este sistema, típico de los Länder señalados con anterioridad, ha sido objeto de expansión a partir de los años noventa. Exacto, en muchos Länder donde regía el llamado modelo de alcalde o de elección de éste por la asamblea (Sajonia, Baja Sajonia, Sajonia-Anhalt, Turingia, Renania Palatinado, Scleswig-Holstein...), se ha extendido también la implantación de un modelo electivo directo del cargo de alcalde.
Dejando ya de lado la referencia al derecho comparado no podemos olvidar otra cuestión fundamental en este tema: el sistema de gobierno. Y es que, por otra parte, hágase notar que el cambio en la forma de elección de alcalde invevitablemente tiene que afectar de forma profunda al sistema de gobierno municipal. Tanto en los municipios de régimen común como en los de gran población la forma de gobierno se identifica con el modelo parlamentario, especialmente impulsado por la Ley 57/2003. De acuerdo con este modelo, el ejercicio de las competencias municipales se encuentra dividido entre un poder ejecutivo fuerte, que se integra por el alcalde y la Junta de Gobierno, y un órgano con facultades normativos y de control, el Pleno, que se encarga de elegir al alcalde y puede determinar su cese al retirarle la confianza.
Este punto, el relativo al sistema de gobierno local, es de gran relevancia. La posición del alcalde, como presidente y máximo representante de la corporación municipal, no se encuentra únicamente definida por su forma de elección sino también por las funciones que tiene atribuidas en las tareas de gobierno del municipio. El estudio de los sistemas de elección es insuficiente para poder profundizar en la naturaleza de la figura del alcalde; necesariamente ha de estar acompañado de una reflexión sobre la posición política que le corresponde en el seno de la organización municipal. Es aquí donde la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) cobra un gran protagonismo.
La LBRL de 1985, en su versión originaria, se encargó de diseñar un sistema de organización municipal con dos órganos que resultaban imprescindibles: el alcalde, como presidente de la corporación y órgano encargado de dirigir el gobierno y la administración municipal (art. 21), y el pleno, órgano colegiado al que correspondían importantes funciones normativas y de planificación (art. 22). Este modelo, característico del municipalismo histórico español, dejó paso a otro en que las funciones ejecutivas del alcalde resultaron potenciadas, mediante la modificación de la LBRL por Ley 11/1999, de 21 de abril. Gracias a esta reforma las competencias del alcalde se vieron reforzadas en número e intensidad. De esta forma, le fueron asignadas importantes funciones en materias tales como la aprobación de instrumentos de planeamiento urbanístico, siempre que no se encontrase expresamente atribuida al Pleno; el incremento de las funciones de contratación; el otorgamiento de licencias, excepto cuando lo impidiese la legislación sectorial; incluso su posición de prevalencia quedó reflejada en el reconocimiento de voto de calidad para dirimir los casos de empate en los órganos colegiados, que presidía.
Se llegó a hablar en cierto modo de la implantación de un modelo presidencialista en relación con las competencias ejecutivas del alcalde. No obstante, y esto es de gran importancia, esta característica estaba más bien equilibrada por perfiles propios de un sistema de gobierno parlamentario, si se tiene en cuenta la forma de elección del alcalde (indirecta, como hemos visto con anterioridad) y a la existencia de formas de control típicas de esta forma de gobierno, tales como la moción de censura (cuyo quórum de proposición se elevó de un tercio a la mayoría absoluta de concejales, mediante la reforma de las LOREG por Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo) y la cuestión de confianza (introducida por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, en el artículo 197 bis de la LOREG, ligada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, el reglamento orgánico de la entidad, las ordenanzas fiscales o la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal).
La modificación del sistema de eleccion del alcalde, evidentemente, en cualquiera de las formas que se propusieran y que supongan la introducción de elementos mayoritarios, conllevaría la obligación de rediseñar el sistema de gobierno local para aproximarlo al que es propio del presidencialismo. Y es que la elección directa del alcalde no sería compatible con su dependencia de la confianza del Pleno; a su vez, este debilitamiento de las facultades de control con las que cuenta en la actualidad este órgano lo reduciría a la insignificancia si no fuese equilibrado por el aumento de su poder en el ejercicio de otras competencias.
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