Por lo que hace referencia al primer bloque, tanto la Constitución [art. 106 para la jurisdicción contencioso-administrativa, y art. 161.c), para la jurisdicción constitucional sobre conflictos de competencias] como la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (arts. 59 a 79) han previsto la articulación de una serie de cauces por los que poder canalizar la contraposición de perspectivas jurídicas sobre determinados puntos.
Dentro del segundo bloque, los enfrentamientos políticos no jurisdiccionalizados -es decir, no reconducidos a su resolución por un órgano de naturaleza jurisdiccional, ya sea del Poder Judicial o ya sea el propio Tribunal Constitucional- pueden, a su vez, dar lugar a la simple definición de estrategias de oposición o confrontación, o pueden igualmente dar lugar a la sustanciación de situaciones de conflicto constitucionalmente relevantes, que vayan, en consecuencia, más allá de la simple y ordinaria contradicción política.
Precisamente, dentro de este segundo bloque, una de las técnicas de interferencia estatal en los ordenamientos autonómicos es la llamada ejecución o coerción estatal, recogida en el artículo 155 de la Constitución. Se trata de un trasunto de la institución Bundesexecution del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn (Constitución alemana) de 1949, por la que, planteado un incumplimiento grave de sus obligaciones constitucionales, atentatorio contra el interés nacional de España, el Gobierno de la Nación, previo requerimiento al Gobierno de la Comunidad Autónoma concernida, y con la autorización de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para la reparación del orden constitucional lesionado.
Según señala el artículo 155 de la Carta Magna:
"1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas".
La institución de la compulsión o coerción estatal viene a ser un instrumento extraordinario, previsto para situaciones excepcionales. Mediante dicha institución se trata de configurar la posibilidad de reaccionar contra supuestos excepcionales y cuyas circunstancias concretas son imposibles de prever. Cabe señalar que esta cláusula no resulta extraña en los Estados compuestos; de hecho, se hace difícil pensar que este tipo de Estado no pueda disponer de la posibilidad de imponer a las unidades territoriales autónomas que lo integran, si es preciso por la fuerza, el cumplimiento de las obligaciones derivadas del ordenamiento general del Estado. Pero señálese también que, al lado de la intensidad que conlleva esta medida, encontramos la excepcionalidad en su aplicación, su consideración como último recurso.
¿Cuáles serían los presupuestos materiales de la compulsión estatal?
- Actuación de una Comunidad Autónoma
Evidentemente, la opción de activar las medidas en que se materialice la compulsión del Estado sobre una Comunidad Autónoma presupone, en primer lugar, una actuación de ésta. Precisemos más, ¿qué clase de actuación? Una acción u omisión que conlleve el incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales y que sea imputable a una Comunidad Autónoma, entendida como colectividad o conjunto. Es importante que realmente estemos ante un incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales, no siendo suficiente peligros o presunciones de incumplimiento.
Es interesante el extremo referente a la imputabilidad de la conducta. Ésta debe ser atribuida a una Comunidad Autónoma como tal, como unidad, y no simplemente a alguno de sus órganos, dado que las Comunidades Autónomas disponen de mecanismos internos de corrección, que pueden aplicar ante las eventuales desviaciones de sus órganos. La conducta, pues, debe ser imputable a una Comunidad Autónoma en cuanto ente político-territorial, a sus órganos políticos superiores: el Presidente, el Consejo de Gobierno y el Parlamento, siguiendo el esquema que marca el artículo 152 de la Constitución. Resulta problemático establecer qué conductas de las Asambleas Legislativas son susceptibles de constituir incumplimientos de las obligaciones constitucionales o legales y, en consecuencia, dar entrada al ejercicio de la coerción estatal. Seguramente, en estos supuestos, cuando los Parlamentos autonómicos no cumplan las funciones que les son propias -particularmente, la función legislativa-, más que activar el artículo 155 de la Constitución, debe considerarse la posibilidad de plantear un recurso de inconstitucionalidad (artículos 153.a y 161.a), o bien la aplicación supletoria del Derecho estatal (artículo 149.3).
Destacaremos también el carácter objetivo del incumplimiento, es decir, la no exigencia de dolo o culpa en la actuación imputable a la Comunidad Autónoma.
- Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Constitución o por las leyes
De acuerdo con el artículo 155 de la Constitución, la conducta que fundamente la puesta en marcha del mecanismo de la compulsión estatal debe consistir en un incumplimiento por la Comunidad Autónoma de las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan. Existe en este punto una diferencia importante entre el artículo 155 de la Constitución española y el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. Y es que el artículo 37 contempla el suspuesto de que un Land no cumpla las obligaciones que la Ley Fundamental u otra ley federal le impongan respecto a la Federación. En el caso de España, por contra, se encuentra referido a las obligaciones establecidas por la Constitución o en otras leyes, no especificando el origen de éstas y sin señalar frente a quién se fijan tales deberes.
Se ha afirmado, en relación con el precepto de la Constitución alemana, que debe tratarse de una obligación de Derecho Público que corresponda al Land de acuerdo con su cualidad de miembro de la Federación. Además, dicha obligación federal debe estar fundamentada en la Constitución o en una ley federal, aunque no es necesario que esté expresamente indicada, sino que sería suficiente con que pueda deducirse a través de un proceso de interpretación, especialmente teniendo en cuenta el principio de lealtad federal.
El artículo 155 de la Constitución, tal y como quedó redactado, nos lleva a señalar tres notas características que contrastan con el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. Así: a) cualquier incumplimiento, en principio, de una de las múltiples obligaciones legales de una Comunidad Autónoma es susceptible de dar lugar a la aplicación de la coerción; b) los deberes han de venir impuestos solamente por la Constitución u otras leyes, entendidas en sentido formal, y no por otras fuentes; c) se han de incluir toda clase de leyes, estatales y dictadas por las Comunidades Autónomas. En cualquier caso, ha de imponerse una interpretación restrictiva de la expresión "otras leyes", en el sentido de que cabrá apreciar su incumplimiento, a los efectos del artículo 155, solamente si la actuación de la Comunidad Autónoma se traduce en un atentado grave al interés general, lo que solamente ocurriría cuando se incumplan las leyes que integran el bloque de constitucionalidad.
Es posible apreciar alguna duda en lo referente a la determinación de las leyes autonómicas de las que deriven los deberes incumplidos. Concretamente, existe el interrogante de si la fuente de obligaciones son solamente, aparte de las del Estado, las leyes de la propia Comunidad Autónoma o si, al lado de éstas, es posible de poner en marcha el ejercicio de la coerción estatal el incumplimiento de las leyes de otra Comunidad Autónoma. Esta opción parece descartable, teniendo en cuenta el principio de territorialidad que rige, con carácter general, para la legislación española.
- Atentado grave al interés de España
Parece que aquí no estamos ante una hipótesis diferente del incumplimiento de obligaciones por parte de la Comunidad Autónoma, sino ante un mismo supuesto o, a lo más, ante un caso agravado del mismo. Y es que la noción de interés general no es en la Constitución una noción abierta, remitida al empleo más o menos arbitrario que cada intérprete pueda hacer de la misma, sino concretada, traducida o transformada en competencias o poderes concretos. Así, el Ejecutivo no está habilitado para llevar a cabo una reinterpretación de lo que sea o no el interés general, pudiendo afirmar que los atentados al interés general de España se traducen en atentados directos a la Constitución capaces de vulnerar algún precepto constitucional. Como afirma GARCÍA DE ENTERRÍA, resulta imposible, por contradictorio con la "garantía institucional" del artículo 2.º de la Constitución, admitir que el concepto abre la posibilidad de un control discrecional, de un juicio libre en Gobierno y Senado para apreciar que se dan las condiciones de la intervención del Estado.
- Carácter de la compulsión estatal
Hemos de tener en cuenta dos factores en relación a la apreciación del eventual recurso al artículo 155 ante la vulneración de los deberes de una Comunidad Autónoma. De un lado, siempre habrá que tener en cuenta el carácter excepcional o extraordinario de la compulsión estatal. De otro lado, la interpretación restrictiva de los motivos materiales de la coerción estatal. Este criterio hermenéutico conducirá a delimitar la índole de las obligaciones cuya inobservancia son susceptibles de encontrar respuesta por el artículo 155. Señala GARCÍA DE ENTERRÍA que las obligaciones que se incumplan deben ser relativas a la inserción en un sistema compuesto o, lo que es lo mismo, la ejecución estatal solamente procederá ante incumplimientos de las Comunidades en cuanto partes del Estado.
En cualquier caso, ¿solamente se podrá utilizar el artículo 155 cuando el Estado haya agotado previamente todos los recursos a su alcance? Es decir, ¿hasta dónde alcanza el carácter subsidiario de la compulsión estatal?. La configuración como ultima ratio se encuentra fundamentada en la excepcionalidad de su supuesto y realmente se trata de una regla imperativa.
No obstante, es posible pensar que la utilización de las facultades de intervención tiene un carácter autónomo, sin estar vinculado a ningún otro medio de control o de resolución de conflictos. Es decir, la ejecución estatal forzosa no estaría configurada constitucionalmente como un instrumento subsidiario, con carácter de ultima ratio, una vez hubieran fracasado los medios de carácter más ordinario (conciliación, vía judicial), dado que no hay una obligación absoluta de conciliación amistosa.
Sea como fuere, el carácter autónomo o subsidiario de esta figura se planteó, particularmente, en relación a dos vias jurídicamente formalizadas de solución de controversias entre las instancias centrales y autonómicas previstas en nuestro ordenamiento jurídico. Nos referimos al conflicto negativo de competencias y al procedimiento del artículo 161.2 de la Constitución.
Por un lado, en relación al conflicto negativo de competencias, se hace referencia al paralelismo entre el artículo 155 de la Constitución y el artículo 71 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Así, se ha señaldo que cuando una Comunidad Autónoma no ejercite sus competencias, el Gobierno tiene la posibilidad de seguir la vía del conflicto negativo, o bien conseguir la autorización del Senado y tomar alguna de las medidas aludidas por el citado precepto. Por tanto, existiría una libre elección del Ejecutivo en cuanto a qué respuesta dar cuando se produce la desatención de su requerimiento.
Por otro lado, se ha defendido que los artículos 71 y 72 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional han extraído el inejercicio de competencias por las Comunidades Autónomas fuera de la órbita de la compulsión estatal. Así, se habría convertido en un supuesto que forzosamente debería ventilarse ante el Tribunal Constitucional y en el que solamente cabe plantear la compulsión si se produce un incumplimiento de la sentencia recaída en un conflicto negativo de competencias.
También se ha llegado a señalar que no cabría extender el ámbito de aplicación del artículo 155 a los actos susceptibles de impugnación ante el Tribunal Constitucional de acuerdo con el artículo 161.2 de la Constitución y el artículo 76 de la Ley Orgánica reguladora de ese organismo. Esta tesis radicaría en el hecho de que el Gobierno, sin necesitar la autorización del Senado, es capaz de conseguir la suspensión inmediata de cualquier disposición o resolución adoptada por los órganos de una Comunidad Autónoma, solamente mediante la impugnación ante el Tribunal Constitucional. Pero lo cierto es que tomando como válida esta tesis en realidad se reduciría en exceso el alcance de la compulsión estatal, dado que solamente cabría la misma contra los actos del Poder Ejecutivo de la Comunidad Autónoma no susceptibles de suspensión por el hecho de no ser disposiciones o resoluciones, así como contra aquéllos que traten de ejecutar esas disposiciones o resoluciones impugnadas y suspendidas.
¿Cuál es el procedimiento para el ejercicio de la compulsión estatal?
No hay regulado ningún procedimiento para el ejercicio de la coerción estatal, según se puede observar en el artículo 155 de la Constitución. Sin embargo, es posible extraer una serie de datos sobre este punto. Así, existen unos trámites que se sustanciarán ante diferentes instancias: requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autónoma, adopción por el Gobierno de las medidas de compulsión, aprobación de éstas por el Senado. En el reglamento de esta última institución, precisamente, encontramos, dentro del Título IX ("De las relaciones del Senado con otras instituciones constitucionales") un Capítulo IV, integrado por el artículo 189 y bajo la rúbrica "De las Comunidades Autónomas", donde se señala el procedimento a seguir ante la Cámara Alta, al tiempo que hace referencia a una serie de requisitos que han de cumplirse en otras fases.
Podemos distinguir, a partir de la lectura del artículo 155 de la Constitución y 189 del Reglamento del Senado, dos instancias del procedimiento de compulsión: una cuya tramitación pertenece al Gobierno y otra en la que corresponde pronunciarse el Senado. Existe también una tercera instancia, que consiste en la ejecución por parte del Gobiernoo de las medidas aprobadas por el Senado.
La fase gubernamental arranca con la constatación por el Gobierno del incumplimiento por una Comunidad Autónoma de sus obligaciones constitucionales. Son de una gran variedad los medios mediante los cuales el Ejecutivo puede tener conocimiento de un incumplimiento: desde la figura de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas hasta una noticia de prensa o la queja de un ciudadano.
En relación a esta cuestión, hay que tener en cuenta la relación entre la ejecución forzosa y las facultades de inspección que tiene el Estado. En efecto, desde algún sector doctrinal se ha sostenido la existencia de un poder general de supervisión del Estado sobre la ejecución autonómica de sus normas y que el artículo 155 deviene en un argumento expreso en el Texto Fundamental para justificar ese poder. Pero frente a esta tesis, hay quienes entienden que la inspección y la ejecución estatal forzosa son dos figuras independientes, que impide convertir al artículo 155 en el corolario de un procedimiento previo y ordinario de inspección, como medio para prestarle fuerza ejecutiva, pues los mecanismos de inspección incorporan ya medios de corrección adecuados y de carácter ordinario. Igualmente, también se ha señalado que el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, concretándose más bien ese poder en la facultad de llevar a cabo requerimientos no vinuclantes a las Comunidades Autónomas así como a instar los controles constitucionalmente establecidos, sin poder sustituir a aquéllas en su actividad. Véase al respecto la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, sobre el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autónomico; en ella se rechaza la conversión del mecanismo de coerción estatal en un instrumento normal y ordinario de la supervisión estatal.
Siguiendo con la fase gubernamental, un segundo punto que hay que destacar es el requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma. Así, la primera actuación que el artículo 155 impone al Gobierno tras la apreciación de la infracción es el "previo requerimiento al Pressidente de la Comunidad Autónoma". Se trata del último aviso a la Comunidad inmcumplidora; se le otorga la última oportunidad de adoptar por sí misma las medidas pertinentes para proceder a la rectificación de su conducta.
¿A quién corresponde comunicar el requerimiento? No es una cuestión del todo clara. Por una parte, parecería que tanto el acuerdo de dirigirse al Presidente de la Comunidad Autónoma como la efectiva comunicación a éste del requerimiento corresponde al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno. Pero no puede desconocerse la existencia en las Comunidades Autónomas de un Delegado del Gobierno, con funciones de coordinación con la Administración Autónomica. Por supuesto, el destinatario del requerimiento no será otro órgano que el Presidente de la Comunidad Autónoma, dado que a él le corresponde la suprema representación de la respectiva Comunidad (además de ser el representante ordinario del Estado en la misma) y también porque la inobservancia de las obligaciones es imputable a la Comunidad Autónoma como tal y no a sus órganos, autoridades o funcionarios.
En relación con el contenido del requerimiento, en él deberán constar las medidas concretas que pretenda adoptar el Gobierno. Además, existe la posibilidad de que el Gobierno solicite de la Comunidad Autónoma aclaraciones o precisiones, así como formular requerimientos complementarios. Se trata, en cualquier caso, de un acto recepticio cuyo destinatario tiene la obligación de contestar, equiparándose el silencio al rechazo.
La fase senatorial se encuentra regulada en el artículo 189 del Reglamento del Senado, concretamente la tramitación de la concesión al Gobierno por parte de la Cámara Alta de la autorización para adoptar las medidas en que se concrete la coerción estatal. El procedimiento a sustanciar en el Senado cuenta con las siguientes fases: solicitud del Gobierno; audiencia a la Comunidad Autónoma interesada; formulación de la propuesta de resolución; acuerdo de aprobación o denegación de la solicitud. Veámos a continuación estas fases con un poco de detalle:
- Solicitud del Gobierno
Según el apartado primero del artículo 189 del Reglamento del Senado, la solicitud que el Gobierno dirija a la Cámara se hará en escrito presentado ante el Presidente de la misma, debiendo constar en él "el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta".
Corresponde al Gobierno, es decir, al Consejo de Ministros como órgano colegiado, la adopción del acuerdo de pedir la aprobación del Senado para la ejecución de la compulsión. Así pues, será necesario que entre la documentación adjuntada conste, a los efectos de su admisión a trámite, una certificación del acta de la sesión del Consejo de Ministros en que se haya tomado el referido acuerdo.
- Audiencia de la Comunidad Autónoma interesada
Recibido y admitido a trámite el escrito del Gobierno, el apartado 2 del artículo 189 señala que la Mesa de la Cámara lo remitirá, junto con la documentación aneja, a la Comisión General de las Autonomías, o bien constituirá una Comisión conjunta en los términos del artículo 68. El apartado 3 del artículo 189 dispone que la Comisión "requerirá, por medio del Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autónoma para que en el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos".
Estamos ante una nueva oportunidad para que la Comunidad Autónoma informe sobre su actuación y pueda jutificar o defenderla. Este supuesto merece un juicio positivo. Es, en todo caso, una posibilidad absolutamente respetuosa con el principio de autonomía, porque con esta opción se impide que el Senado autorice, sin oír a la Comunidad previamente requerida, unas medidas susceptibles de resultar gravosas para ella, afectando a su ámbito de autogobierno.
- Formulación de la propuesta de resolución
La formulación de la propuesta de resolución corresponde a la Comisión General de las Comunidades Autónomas o a la Comisión conjunta que se haya constituido al efecto. Según el apartado 4 del artículo 189 señala que la propuesta será razonada y se pronunciará "sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes en relación con las medidas proyectadas". A destacar dos aspectos: I) la exigencia de motivación en la propuesta, requisito lógico si se tiene en cuenta la trascendencia sobre la autonomía regional de las medidas sobre cuya adopción se dictamina; II) en el informe de la Comisión pueden plantearse tres soluciones: 1) la aprobación de la solicitud del Gobierno en sus propios términos; 2) la desestimación total de la proposición del Gobierno; 3) la aceptación parcial de las medidas proyectadas, sometiéndo las mismas a modificaciones o poniéndo ciertos condicionamientos.
- Acuerdo de aprobación o denegación de la solicitud del Gobierno
De acuerdo con el apartado 5 del artículo 189, la aprobación o denegación de las medidas de compulsión estatal corresponde al Pleno del Senado. Sin embargo,nótese que lo que realmente se somete a debate y votación es la propuesta de la Comisión y no el contenido del escrito que remitió el Ejecutivo. Esta cirtunstancia incidiría en la ordenacion del debate previo a la votación. Y es que, según el apartado 5, "el Pleno de la Cámara someterá a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo". Inicialmente, parecería lógico que la defensa de las medidas ante la Cámara corresponda al Gobierno o a su Grupo Parlamentario, dado que fue quien las planteó. Pero, puesto que la Comisión puede haberlas modificado o condicionado, es posible que esa revisión de las medidas no sean acreedoras de la confianza del Ejecutivo, siendo incluso que se muestre contrario. En tal supuesto, la intervención a favor sería a cargo de quienes hubiesen votado afirmativamente la propuesta de la Comisión.
¿Cuál es el alcance de las facultades del Pleno con respecto a las medidas solicitadas por el Gobierno? El apartado 5 del artículo 189 señala que el Pleno "someterá a debate dicha propuesta" y que, "concluido el debate, se procederá a la votación de la propuesta presentada". Viendo la redacción del precepto parece que se excluye la posibilidad de que el Pleno, como órgano superior de la Cámara, pueda modificar o condicionar las medidas que constan en el informe de la Comisión.
Por otra parte, ¿es posible la revocación por parte del Senado de las medidas autorizadas? En principio no encontramos obstáculo alguno para que la Cámara Alta proceda a dejar sin efecto o modificar su previa aprobación; de hecho, así debería ser si se produce cualquier cambio en la situación que motivaron la puesta en marcha de las medidas. Con respecto al procedimiento a seguir, habrá que tener en cuenta lo dispuesto en la Constitución y en el artículo 189 del Reglamento del Senado en lo que sea de aplicación, cosa que incluiría la exigencia de mayoría absoluta del Pleno.
De cualquier manera, parece indiscutible que el Senado no se regirá exclusivamente por criterios de legalidad, sino que lleva a cabo una valoración de oportunidad, un juicio político sobre la actuación de una Comunidad Autónoma y las medidas a adoptar frente a la misma.
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