Así, podría afirmarse que el sistema electoral español no ha experimentado modificaciones importantes en las últimas tres décadas. Una primera instancia relevante en el proceso de configuración de nuestra normativa electoral fue el Decreto-Ley 2/1997, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales. Los contenidos de este Decreto-Ley se verían prolongados en 1978 a través de nuestra Constitución y, más tarde, en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) 5/1985, de 19 de junio. Se trata de una normativa cuyo diseño favorecía especialmente a las grandes formaciones políticas y a aquellas otras que, como los nacionalistas, tengan su electorado concentrado en un número limitado de distritos electorales. Vamos a exponer seguidamente las principales características del sistema electoral, enfocando nuestro análisis en el Congreso de los Diputados.
Cuando hablamos del Congreso de los Diputados estamos hablando de una Cámara más bien pequeña. 350 diputados lo componen, si bien la Constitución permite que pueda alcanzar 400 diputados como máximo (art. 68.1). Éstos son elegidos por circunscripciones provinciales atendiendo a criterios de representación proporcional con la excepción de Ceuta y Melilla, territorios representados cada uno por un diputado.
Lo cierto es que desde que la Constitución, en el art. 68.1, establece que el Congreso de los Diputados se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, individualizando, simultáneamente, la provincia como circunscripción electoral se produce un efecto distorsionador de la proporcionalidad más aún si tenemos presente el concreto ordenamiento demográfico de las distintas provincias españolas. Así, ya en 1980 se indicaba que solamente en 10 circunscripciones electorales, ya que debían elegir más de 9 diputados, encontraba sentido la aplicación de la fórmula proporcional d'Hondt, mientras que en 29 circunscripciones no superaban los 7 escaños. Un ejemplo común que suele ser citado y que ilustra de manera contundente dicha desproporcionalidad es el caso de Soria, donde para obtener un escaño no son necesarios un número elevado de votos, muy contrariamente a lo que ocurre en la circunscripción de Madrid. Por ejemplo, en 1982, Gabriel Cisneros (PSOE) consiguió entrar en el Congreso de los Diputados gracias a los 11.000 votos que consiguió en la circunscripción de Soria. Contrasta el caso soriano con lo que ocurre en Madrid, donde, por ejemplo, en 1981, Rafael Calvo Ortega (UCD) se convirtió en el candidato sin acta más votado de la democracia; a Calvo Ortega lo apoyaron 93.347 residentes en Madrid, le faltaron 3000 papeletas para superar la barrera del 3%.
La magnitud de los distritos electorales españoles, por tanto, es comparativaente pequeña. Mediante el mecanismo de distribuición actual las provincias menos pobladas obtienen una sobre-representación en el Congreso. El resultado de esta distribución no es solamente una representación poco proporcional desde el punto de vista territorial, sino también desde la perspectiva de la correspondencia entre el porcentaje de votos y de escaños obtenido por algunos partidos políticos.
La fórmula D'Hondt es la regla electoral utilizada para el reparto de los escaños. Se trata de una fórmula que por sí misma induce cierto grado de desproporcionalidad, si bien es su aplicación en distritos de magnitud reducida lo que provoca unos resultados muy desproporcionados. Por lo tanto, en el supuesto español solamente tiene efectos proporcionales en las circunscripciones que cuentan con un tamaño mayor. La aplicación de la fórmula D'Hondt hace que en la mayoría de los distritos la asignación de escaños adquiera rasgos propios de un sistema de tipo mayoritario. Al traducirse los votos en escaños, mientras que existe una sobre-representación de los grandes partidos, es posible encontrar un impedimento o dificultad extraordinaria en cuanto a la representación de los partidos pequeños que poseen un apoyo electoral distribuido por todo el territorio de la geografía española. Además, la fórmula d'Hondt produce una representación notablemente proporcional de los partidos regionalistas o nacionalistas que concentra su apoyo electoral de forma muy acusada en un número pequeño de provincias. Puede decirse incluso que, hasta fecha de hoy, otro elemento del sistema electoral, la barrera legal que excluye de la distribución de escaños en una circunscripción a las formaciones políticas que no superen el 3% de los votos válidamente emitidos, prácticamente no ha contado de aplicación práctica en un buen número de casos. Y esto es así porque hasta la fecha en un número muy importante de las diferentes circunscripciones los escaños se han repartido entre los dos primeros partidos a pesar de que algunos otros hayan superado el 3 por ciento de los votos. Podríamos afirmar que en la práctica, en muchas circunscripciones españolas ha existido un sistema bipartidista. Sin embargo, a tenor del panorama político actual en España, parece que vamos a asistir a un cambio histórico en este sentido.
En general, la valoración que se ha hecho del sistema electoral español ha merecido críticas positivas. Se ha destacado su contribuición a los procesos de transición y consolidación democráticas. Se ha destacado los siguientes dos aspectos positivos: i) la reducción de la fragmentación partidista llevada a cabo por las normas electorales, facilitando la construcción de mayorías parlamentarias, dando pie a la formación y estabilidad de los gobiernos; ii) ha permitido la representación parlamentaria de un amplio abanico de opciones políticas, sin excluir a ninguna tendencia política de importancia, a la vez que ha hecho posible la integración de los grupos nacionalistas en el sistema político de nueva creación; iii) el sistema electoral ha producido hasta la actualidad en todas las elecciones celebradas un partido claramente vencedor, facilitando teoricamente la legitimidad y estabilidad de los gobiernos.
Estas notas positivas, en verdad, son realidad debido en buena parte a la desigualdad del voto existente entre los distintos distritos electorales. Así, como antes se ha dicho, las provincias más rurales tienen una sobre-representación respecto a las más urbanas y existen ratios electores/diputados muy diferentes según la magnitud de cada distrito electoral. Además, señálese que ha existido hasta la actualidad una representación parlamentaria de los partidos claramente desproporcional respecto al porcentaje de votos que éstos han conseguido obtener. Este panorama, que se encuentra sustentado en la sobre-representación de los dos grandes partidos (PP y PSOE) en perjuicio de los pequeños partidos que no tengan su apoyo electoral concentrado en unos pocos distritos, ha provocado también que esos efectos del sistema electoral hayan formado de los cálculos y evaluaciones que realizan tanto las élites políticas como el conjunto de electores, entrando también en juego el factor psicológico. Los electores han anticipado los efectos de la normativa electoral y recurren al denominado voto útil, descartando la formación política que constituía su primera opción si creen que sus opciones de conseguir representación parlamentaria en esa circunscripción son más bien pequeñas. Evidentemente, las elites partidistas no dudan en explotar esa dinámica generada por el sistema electoral, haciendo hincapié durante toda la campaña electoral en el voto útil. Así pues, ese efecto psicológico ha tenido también una gran incidencia en la tendencia desproporcional, mayoritaria y desfragmentadora del sistema electoral español, dificultando la inclusión de terceras formaciones políticas de ámbito estatal. Esto, como decimos, tiene los días contados; el colapso de las redes de corrupción espoleadas por la burbuja inmobiliaria unido a la falta de oportunidades y frustración que ha generado la crisis finalmente han certificado la muerte del bipartidismo en España.
Otro de los efectos negativos del sistema electoral español es que con frecuencia han tenido lugar las denominadas mayorías manufacturadas, de forma tal que a una mayoría relativa de votos le corresponde una mayoría absoluta de escaños (así ha acontecido en 1982, 1986, 1989, 2000 y 2011). Por lo tanto, si tenemos en cuenta su capacidad para reducir la fragmentación parlamentaria, su desproporcionalidad, su influencia sobre el comportamiento de las elites y electores, así como la posibilidad de generar mayorías manufacturadas, hemos de concluir que estamos ante un sistema electoral que hasta el día de hoy ha venido ejerciendo una influencia considerable sobre la configuración del sistema de partidos.
Teniendo en cuenta todos estos factores, puede concluirse que en realidad el sistema electoral español ha adquirido característica que han llevado a asemejarlo con un sistema de tipo mayoritario. Y es que la desviación y desproporción entre los porcentajes de votos y escaños ha situado al sistema electoral español como uno de los menos proporcionales dentro de este tipode sistemas electorales. Ha sido necesaria una deficiente gestión política de los partidos políticos en el poder junto con una serie de casos que han indignado profundamente a la sociedad española para romper esta tendencia que parecía inquebrantable.
La situación hasta el momento, pues, es que la unión de efectos mecánicos como psicológicos de la normativa electoral han hecho que el sistema de partidos español se ha caracterizado desde la reinstauración democrática por un multipartidismo moderado donde las dos grandes formaciones políticas han acumulado una muy buena parte de los votos. Y la verdad es que, como muestra de ello, la superviviencia de partidos políticos menores de ámbito estatal ha sido realmente complicada. No ha ocurrido lo mismo, sin embargo, en el panorama provincial y autonómico. Se puede decir que en estos ámbitos el sistema electoral ha facilitado la representación de partidos con un electorado muy concentrado y, por lo tanto, se ha incentivado la aparición y acceso al parlamento de diferentes grupos nacionalistas o regionalistas.
Un último apunte antes de acabar. Nuestra Constitución, en el art. 68.3, señala que la elección al Congreso se verifique atendiendo a criterios proporcionales, al igual que con la elección de la Asamblea Legislativa de las distintas Comunidades Autónomas, a la que hace referencia el art. 152, sin decir en ningún caso cuál es la fórmula concreta que se ha de aplicar. Esta exigencia de proporcionalidad ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional en las SSTC 40/1981 y 75/1985, en el sentido de que no es posible hablar de un sistema de escrutinio proporcional como algo perfectamente determinable, sino, todo lo más, es una voluntad de procurar en esencia una cierta adecuación entre votos recibidos y escaños obtenidos, de forma tal que se asegure a cada partido político o grupo de opinión una representación, si no matemática, si, cuanto menos, ajustada a su importancia real.
En la sentencia 75/1985 se dice que la Constitución no ha pretendido introducir un sistema puro de proporcionalidad, sin desviaciones, de modo exactamente proporcional a los votos obtenidos, pues semejante sistema ni existe entre nosotros ni en Derecho comparado en parte alguna; la proporcionalidad consiste, más bien, en una orientación o criterio tendencial, porque siempre, mediante su puesta en práctica, la fórmula aplicada quedará modulada o corregida por otros factores del sistema electoral: en nuestro ordenamiento algunos de esos recortes aparecen impuestos en el art. 68.1 de la Constitución al establecer en un número determinado de Diputados y en el art. 68.2 de la Constitución al imponer que se atribuya un número mínimo de escaños a cada una de las circunscripciones. Tamién de carácter restrictivo son las exigencias de que se deba contar con un determianado porcentaje de votos para poder entrar en la distribución de escaños de las Asambleas Legislativas de la Comunidad Autónoma, algunos ciertamente elevados como el de Canarias.
En suma, la representación proporcional en nuestro sistema electoral solamente podrá serlo imperfectamente, aunque tampoco se exige más por el Tribunal Constitucional en las SSTC 72/1989, 76/1989, 193/1989 o 45/1992.
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